Decentralisatie vormt een van de hoofdthema’s in de hedendaagse institutionele geschiedenis van Senegal.
Meer dan een eeuw lang heeft elke generatie leiders gezocht naar aanpassingen van de territoriale organisatie aan de eisen van zijn tijd, overtuigd dat de ontwikkeling van het land niet kan berusten op macht die te veel gecentraliseerd is in de hoofdstad. Achter de opeenvolging van wetgevende tekstvoeringen en bestuurlijke hervormingen tekenen zich de ambitie af om de besluitvorming dichter bij de burgers te brengen, de verantwoordelijkheden van de lokale autoriteiten te versterken en het grondgebied te laten fungeren als een gebied van bestuur, democratische participatie en economische ontwikkeling. Toch blijft decentralisatie ondanks onmiskenbare vooruitgang sinds de onafhankelijkheid een onafgerond project, waarvan de tekorten vandaag de dag tot reflectie leiden over een Acte IV dat een nieuw tijdperk inluidt voor deze lange evolutie.
DE FUNDAMENTEN VAN EEN LANGDURIGE HERVORMING
In tegenstelling tot een wijdverbreid idee is decentralisatie niet geboren uit de onafhankelijke staat zelf. De eerste tekenen ervan dateren uit de koloniale periode, toen de Franse administratie begon de gemeentelijke instellingen te installeren die geïnspireerd waren door het metropolitane model. De oprichting in 1872 van de commune van Saint-Louis markeert een begin. Het vormt een ongewone institutionele ervaring in Frans-West-Afrika, die al snel ook Gorée, Rufisque en Dakar omvatte.
De beroemde Vier Gemeenten genieten dan van een bijzondere statutair afdeling waarmee zij verkozen gemeenteraad hebben en burgemeesters die bepaalde lokale verantwoordelijkheden uitoefenen. Maar deze autonomie bleef grotendeels theoretisch. De kernbeslissingen bleven in handen van de koloniale macht, die de controle over administratie, financiën en openbare orde behield. De municipalisering volgde meer een logica van een administratieve organisatie van het Rijk dan een intentie om een echte lokale democratie te bevorderen. Bij onafhankelijkheid kiezen de nieuw aangestelde autoriteiten ervoor dit erfgoed te behouden terwijl het wordt aangepast aan de eisen van de nationale wederopbouw.
Sous la présidence de Léopold Sédar Senghor ligt de prioriteit primair bij het consolideren van de eenheid van een nog fragiel staatsapparaat. De centrale macht overheerst, maar erkent geleidelijk de noodzaak om de lokale collectives te structureren. De invoering, in 1966, van de Code voor de gemeentelijke administratie markeert een keerpunt. De wet harmoniseert het functioneren van de gemeenten, precisieert hun bevoegdheden en regelt hun financiële beheer. Het legt de basis voor een « moderne » gemeentelijke administratie, terwijl de staatscontrole over lokale beslissingen nauw blijft. Deze eerste periode weerspiegelt een voorzichtige visie op decentralisatie, eerder als een verlenging van de centrale administratie dan als een werkelijk machtsoverschakeling.
1972, DE TOETREDING VAN DE PLOTTENWERELD TOT DE LOCHE BESTUUR
De echte breuk vindt plaats aan het begin van de jaren zeventig met de grote territoriale hervorming van 1972. Vaak achteraf aangeduid als het Acte I van decentralisatie, opent deze hervorming een nieuwe fase in de verhouding tussen Staat en territoria.
Met de wet van 19 april 1972 worden de landelijke gemeenschappen (communautés rurales) opgericht, waardoor voor het eerst de plattelandsruimte in Senegal een lokale bestuurslaag krijgt. Tot dan toe vielen de landelijke gebieden grotendeels onder de gedecentraliseerde administratie vertegenwoordigd door prefecten en sub-prefecten. Vanaf nu beschikken plattelandsbewoners over eigen instellingen die bepaalde zaken van lokaal belang beheren, met name op het gebied van gemeenschapsgroei, landbeheer en collectieve voorzieningen.
Deze hervorming beantwoordt aan een dubbele bekommernis. Enerzijds betrekt zij de bevolking nauwer bij ontwikkelingsbeleid in een context waarin landbouw de motor van de nationale economie vormt. Anderzijds weerspiegelt zij de wens de administratie dichter bij de lokale realiteiten te brengen om zo de specifieke behoeften van de territoria beter te kunnen meenemen. Voor het eerst verwerven de plattelandsgemeenschappen juridische erkenning die hen in staat stelt actoren van de ontwikkeling te worden. Maar deze vooruitgang blijft sterk door de Staat omkaderd. De plattelandsgemeenschappen beschikken over beperkte middelen, hun administratieve capaciteit blijft zwak en hun financiële autonomie is vrijwel afwezig. De overdracht van bevoegdheden gaat gepaard met de nodige middelen om deze effectief uit te voeren. Deze spanning tussen de politieke ambitie en de feitelijke middelen vormt al een van de belangrijkste kwetsbaarheden van de Senegalese decentralisatie.
1996, DE GROTE SPRONG NAAR TERRITORIALE AUTONOMIE
Bijna een kwarteeuw later volgt een nieuwe grote hervorming die deze beweging verdiept. In 1996, onder president Abdou Diouf, markeert de Acte II van decentralisatie een verschuiving naar een duidelijker lokale autonomie. Deze hervorming vindt plaats in een internationaal klimaat dat sterk veranderen is door democratisering van Afrikaanse staten en door de bevestiging van lokaal bestuur als drijver van ontwikkeling. Senegal sluit zich bij deze dynamiek aan door een aanzienlijke overdracht van bevoegdheden ten gunste van de lokale collectieven. De regionale schaal krijgt voor het eerst de status van collectivité locale naast de communes en de plattelandsgemeenschappen, wat de belangrijkste innovatie is. Dit nieuwe territoriale kader gaat gepaard met de invoering van een Code voor lokale overheden die de verantwoordelijkheden van de gekozenen verduidelijkt en de werking ervan regelt. Verschillende sectoren worden overgedragen aan de collectieven, met name onderwijs, gezondheidszorg, milieu, ruimtelijke ordening, plattelandsontwikkeling, cultuur en beheer van natuurlijke hulpbronnen. Het principe van vrije administratie van de lokale overheden wordt vastgelegd, terwijl de staatscontrole in theorie alleen een ‘toezicht op legaliteit’ achteraf inhoudt. Deze hervorming vormt ongetwijfeld een van de ambitieusste momenten in de geschiedenis van Senegalese decentralisatie.
Voor het eerst worden de lokale collectieven echte actoren in het domain van het publiek beleid. Ze volstaan niet langer met het uitvoeren van beslissingen die in Dakar zijn genomen en nemen actief deel aan de definiering en uitvoering van de lokale ontwikkeling. Toch komen de moeilijkheden snel aan het licht. De overgedragen bevoegdheden overschrijden vaak de capaciteit van de collectieven. De financiële middelen zijn ontoereikend, de budge transfers haperen en de lokale administraties worstelen met het aantrekken van de noodzakelijke technische competenties. decentralisatie onthult een terugkerend paradox: de staat is bereid de verantwoordelijkheden te delen zonder volledig afstand te doen van de controle over de middelen die nodig zijn om die taken uit te voeren.
L’ACTE III OU L’AMBITION D’UNE NOUVELLE CARTE TERRITORIALE
De politieke wisseling in 2012 opent een nieuw hoofdstuk met de komst van Macky Sall aan de macht. Het jaar daarop wordt het Acte III van decentralisatie gelanceerd, gepresenteerd als een hervorming die het territoriale bestuur van Senegal heropbouwt. De ambitie gaat verder dan een simpele overdracht van bevoegdheden. Het gaat erom het gehele institutionele plan te herdenken, om zones te bouwen die coherenter, competenter en beter in staat zijn om economische ontwikkeling te dragen.
Deze hervorming rust op verschillende keuzes. De regio verliest haar status als collectivité territoriale en wordt terug een administratieve afdeling van de Staat. Het departement verkrijgt daarentegen de status van collectivité territoriale. Vooral de volledige communalisation transformeert het Senegalese institutionele landschap wezenlijk: alle voormalige plattelandsgemeenschappen worden volwaardige communes, waardoor de historische scheiding tussen stedelijke en landelijke gebieden verdwijnt. Dit weerspiegelt de intentie om alle burgers gelijke toegang te geven tot lokale openbare diensten en politieke vertegenwoordiging.
Het Acte III streeft tevens naar een evenwichtige territoriale verdeling. Dakar, waar zich het grootste deel van de economische activiteiten, infrastructuur, publieke investeringen en hooggekwalificeerde banen concentreren, kent aanzienlijke regionaliseringsverschillen die de hervorming stap voor stap beoogt te verkleinen door van de lokale overheden motoren van ontwikkeling te maken. Het idee van territorialisering van het publieke beleid wordt dan ook centraal. Iedere regio wordt aangemoedigd haar eigen ontwikkelingsproject op te zetten door haar natuurlijke, menselijke en economische hulpbronnen te benutten.
Meer dan tien jaar na de lancering is de balans gemengd. De lokale collectieven genieten zeker van meer institutionele zichtbaarheid en de nabijheid tussen gekozenen en burgers is toegenomen. In vele gemeenten hebben burgemeestersteams innovatieve initiatieven ontwikkeld op het gebied van participatieve governance, fiscale mobilisatie en decentralisatie- samenwerkingsverbanden. Toch zijn deze successen niet overal in het land evenwichtig verdeeld. Veel collectieven kampen met chronische tekorten aan financiële middelen, een gebrek aan gekwalificeerd personeel, beperkte uitvoeringscapaciteit en een aanhoudende afhankelijkheid van inkomsten uit de Staat of van technische en financiële partners.
Deze situatie heeft de discussies rond een Acte IV aangewakkerd. Het is niet alleen een nieuwe institutionele hervorming, maar een consolidatiefase die bedoeld is om de tekortkomingen die zich in de voorgaande fasen hebben opgebouwd, recht te zetten. Het doel is niet langer uitsluitend bevoegdheden overhevelen, maar ervoor zorgen dat de collectieven de menselijke, technische en financiële middelen hebben om hun werk effectief te doen. Tijdens de periode van beschouwingen lag de nadruk op het versterken van de lokale belastingen, het verbeteren van mechanismen voor financiële herverdeling, de professionalisering van territoriale overheden, de verduidelijking van de nog gedeelde bevoegdheden tussen de Staat en de collectieven, en de oprichting van echte territoriale ontwikkelingskernen die regionale economieën kunnen stimuleren. De verwachtingen van de bevolking ten aanzien van de collectieve bestuurlijke machten worden steeds groter. Burgers willen niet alleen hun lokale vertegenwoordigers kiezen; zij verwachten concrete antwoorden op werkgelegenheid, toegang tot sociale diensten, sanering, mobiliteit, milieubeheer en aanpassing aan de gevolgen van klimaatverandering. decentralisatie wordt niet langer gezien als een eenvoudige administratieve hervorming.
Internationale vergelijkingen tonen bovendien aan dat landen die decentralisatie het verst hebben doorgevoerd doorgaans de overdracht van bevoegdheden hebben gesteund met robuuste financieringsorganen en een echte autonomie van beslissingen bij de collectieven. In dit opzicht blijft Senegal voor een grote uitdaging staan. De nabijheid van organisaties levert pas resultaten op wanneer die gepaard gaat met een daadwerkelijke uitvoeringscapaciteit. Zonder voldoende middelen, zonder capabele administraties en zonder blijvende duidelijkheid over de verantwoordelijkheden, dreigt decentralisatie een belofte te blijven die niet wordt ingelost.
Na meer dan een halve eeuw hervormingen blijft er een constante zichtbaar. Elke stap in de Senegalese decentralisatie heeft de ruimte voor lokaal bestuur geleidelijk vergroot, zonder de cruciale vraag naar echte autonomie van de collectieve entiteiten volledig op te lossen. Van koloniale municipalisatie tot plattelandsgemeenschappen, van regionale tot volledige communalisation, de Staat heeft voortdurend geprobeerd de macht dichter bij de territoria te brengen. Maar de echte uitdaging ligt tegenwoordig niet langer in het opzetten van nieuwe structuren. Het gaat erom van de lokale overheden instellingen te maken die in staat zijn hun eigen ontwikkeling te ontwerpen, te financieren en aan te sturen.
Het Acte IV verschijnt als een nieuw moment. Het zal slechts daadwerkelijk transformatie brengen als het in staat is voorbij te gaan aan de logica van opeenvolgende hervormingen en een kwalitatieve verandering in het bestuur van de territoria teweegbrengt. Alleen onder die voorwaarde kan decentralisatie stoppen een institutioneel project te zijn dat steeds opnieuw wordt gestart en kan het uitgroeien tot een van de belangrijkste motoren van economische ontwikkeling, territoriale rechtvaardigheid en de democratische consolidering van Senegal.
