Verzameld in Dakar naar aanleiding van de 14e Pan-Afrikaanse Conferentie over illegale financiële stromen en fiscaliteit hebben experts, beleidsmakers en maatschappelijke actoren de gevolgen onderzocht van de opkomst van de nieuwe nicotineproducten voor de overheidsfinanciën en de volksgezondheid. Elektronische sigaretten, verwarmde tabak en nicotinezakjes (kleine zakjes met nicotine die in de mond geplaatst worden om de stof af te leveren) ontwikkelen zich op markten waar fiscale en regelgevende kaders nog moeite hebben zich daaraan aan te passen.
Tijdens het panel getiteld « Het beleidskloof overbruggen: nieuwe gegevens over elektronische sigaretten, gezondheidsgelijkheid en het begrotingsbeleid in Sub-Sahara-Afrika », presenteerde Estelle Dauchy, hoofdonderzoekster bij de REEP-eenheid (Onderzoekseenheid voor de economie van accijnsproducten) aan de Universiteit van Kaapstad, meerdere bevindingen over de huidige tekortkomingen van het fiscale beleid.
Terwijl de consumptie van traditionele sigaretten wereldwijd afneemt, tonen de tijdens het panel gepresenteerde cijfers een toename van de totale consumptie van tabaksproducten in Sub-Sahara-Afrika. Die ontwikkeling wordt met name verklaard door demografische groei, de aanwezigheid van een jonge en stedelijke bevolking en de nog lage heffing in verschillende markten. In dit kader kennen de nieuwe nicotineproducten op het continent een snelle groei, met een jaarlijks groeipercentage boven de 30%, zo blijkt uit de door de onderzoeker gepresenteerde cijfers.
De vergelijkende studie van Estelle Dauchy is onder meer gebaseerd op werk in Kenia, Ghana, Nigeria en Zambia, met steun van de Tax Justice Network Africa (TJNA). Het wijst op een toenemende blootstelling van jongeren aan elektronische sigaretten en andere nicotineproducten, vooral via smaakstoffen, sociale netwerken en de beschikbaarheid van deze producten nabij scholen. In verschillende landen die bestudeerd zijn of genoemd tijdens de presentatie, waaronder Zuid-Afrika en Mauritanië, blijkt het gebruik van nieuwe nicotineproducten onder jongeren hoger te zijn dan bij traditionele sigaretten.
Volgens de onderzoekers van REEP ligt een van de belangrijkste problemen in de kloof tussen de evolutie van deze producten en de bestaande fiscale kaders. Veel fiscale regelingen definiëren tabaksproducten nog op basis van de aanwezigheid van tabak of tabaksblad. Elektronische sigaretten gebruiken echter e-liquids en kunnen met synthetische nicotine werken, terwijl nicotinezakjes geen tabak bevatten. Deze verouderde juridische kaders kunnen zo sommige nieuwe nicotineproducten gedeeltelijk ontsnappen aan accijnzen en aan regels die hun commercialisatie en reclame reguleren.
Toch tonen de verschillen tussen landen aan dat er al mechanismen bestaan. Kenia en Zuid-Afrika hebben met name belastingsmechanismen ingevoerd voor bepaalde elektronische producten, terwijl Ghana en Zambia ook begonnen zijn deze producten in hun fiscaliteit op te nemen. Maar volgens de studie die in Dakar werd voorgesteld, blijven de basis van de heffing en de tariefstructuren variabel en worden nicotinezakjes nog niet specifiek belast in de vier onderzochte landen.
Deze situatie stelt de belastingdiensten bovendien voor een ander probleem: het vermogen van fabrikanten om de kenmerken van hun producten af te stemmen op de geldende regels. Estelle Dauchy noemde onder meer de ontwikkeling in Europa van verwarmde op planten gebaseerde producten na de invoering van belastingen gericht op bepaalde verwarmde tabaksproducten. Dit voorbeeld illustreert volgens de onderzoekers de noodzaak om fiscale regelingen breed genoeg te maken zodat een wijziging in de samenstelling van een product niet eenvoudig tot uit de belasting kan vallen.
Voor de REEP-onderzoekers moeten overheden er dus op letten dat fiscale definities alle vormen en bronnen van nicotine dekken, inclusief synthetische nicotine. Belastingen kunnen, afhankelijk van het gekozen systeem, geheven worden op vloeistoffen, navullingen of op de apparaten die worden gebruikt om deze producten te consumeren. Wereldwijd rekenen sommige landen de belasting op elektronische sigaretten bijvoorbeeld op basis van het volume vloeistof of de nicotineconcentratie.
De fiscale kwestie vormt echter slechts een aspect van het probleem dat tijdens het panel werd aangekaart. De sprekers wezen ook op de noodzaak om consumenten te informeren, sanitaire etikettering te verbeteren, online reclame te reguleren en de controle op geïmporteerde producten te versterken. Voor de deelnemers is de uitdaging nu om het overheidsbeleid aan te passen aan de snelle evolutie van de markt, zodat de nieuwe nicotineproducten geen grijze zones in regelgeving of fiscaliteit genieten.
