1. Senegal en de richtlijnen van de UEMOA voor het beheer van de overheidsfinanciën
Sinds het begin van de jaren 2000 maakt het beheer van de overheidsfinanciën in Senegal deel uit van een reformdynamiek, gericht op het harmoniseren van begrotings-, boekhoud- en controlepraktijken met internationale normen. Deze evolutie werd versneld, met name onder impuls van de richtlijnen van de West-Afrikaanse Economische en Monetaire Unie (UEMOA).
1.1 Het normatieve kader van de UEMOA
De UEMOA omvat acht lidstaten die de CFA-franc van West-Afrika delen: Benin, Burkina Faso, Ivoorkust, Guinee-Bissau, Mali, Niger, Senegal en Togo. Zij zijn begonnen aan een omvangrijke hervormingsoperatie in het beheer van de overheidsfinanciën via een reeks richtlijnen die in 2009 zijn aangenomen. Deze normen beogen transparantie, verantwoordelijkheid en prestatie in het beheer van publieke middelen te bevorderen.
Vanaf 2009 heeft de UEMOA een hervormingsproces ingezet door een nieuw geharmoniseerd kader voor het beheer van de overheidsfinanciën op te zetten. Dit werd vertaald in de invoering van een reeks communautaire teksten in cascade waaruit onder meer het volgende voortvloeide:
ü Drie richtlijnen met rechtskracht:
1) Richtlijn 01-2009 van 27 maart 2009 houdende de Code voor Transparantie in het Beheer van de Overheidsfinanciën
2) Richtlijn 06-2009 van 26 juni 2009 houdende Financienwetten
3) Richtlijn 07-2009 van 26 juni 2009 houdende Algemene Reglementering op de Publieke Boekhouding
ü Twee richtlijnen met boekhoudkundige reikwijdte:
4) Richtlijn 08-2009 van 26 juni 2009 houdende de Begrotingsnomenclatuur van de Staat
5) Richtlijn 09-2009 van 26 juni 2009 houdende het Staatse Rekeningplan
ü Een richtlijn met statistische reikwijdte:
6) Richtlijn 10-2009 van 26 juni 2009 houdende de Tabel van de Staatelijke Financiële Operaties
Afgeluid door deze teksten komen later nog aanvullende richtlijnen over het financiële regime van lokale overheden en de boekhouding met betrekking tot materiële aangelegenheden.
1.2 De toepassing van de UEMOA-richtlijnen in Senegal
Senegal heeft de transpositie van deze richtlijnen geleidelijk in zijn juridische en institutionele systeem geïntegreerd. Deze aanpassing kwam tot uiting in de herziening van de begrotingswetten en begrotingsregelgeving, de invoering van een nieuw staatsrekeningsplan en de herziening van de procedures voor interne en externe controle.
De Saillaanse aanpak weerspiegelt, net als bij andere lidstaten, zowel een streven naar regionale integratie als de zorg voor lokale particulariteiten. De nationale autoriteiten hebben dit hervormingsproces ondersteund met opleidingsprogramma’s, bewustmakingscampagnes en capaciteitsversterkingsinitiatieven voor personeel van de openbare financiën.
1.3 Enkele paradoxen
De invoering van de UEMOA-richtlijnen heeft Senegal in staat gesteld belangrijke stappen voorwaarts te zetten op het gebied van transparantie en resultaten-gebaseerde governance, en het land blijft werken aan de combinatie van regionale harmonisatie met aanpassing aan eigen context, binnen een doorlopende beweging richting modernisering en verbetering van het beheer van de publieke financiën.
Toch blijven er vragen bestaan, met name wat betreft de toepassing van internationale normen op audit en controle. In dit opzicht zullen onze opmerkingen zich uitsluitend richten op de transpositie van Richtlijn nr. 07/2009/CM/UEMOA, betreffende het Algemeen Reglement op de Publieke Boekhouding, en meer bepaald op de artikelen 94 en 95 die de missies en de rapporten van de staatse organen en controle-instanties behandelen.
Het volgende is de tekstinhoud van deze twee artikelen:
Artikel 94 : De organen en instanties die controle uitoefenen voeren hun inspectie-, verificatie- of auditopdrachten uit, voeren hun onderzoeken en stellen hun rapporten op in overeenstemming met de op dat moment geldende internationale normen.
Artikel 95 : De rapporten die voortvloeien uit controles, verificaties en audits door de administratieve organen en controle-instanties worden openbaar gemaakt volgens de regels die in de nationale regelgeving zijn vastgelegd.
Elk controle- of inspectierapport en auditrapport wordt gevolgd door een schriftelijke reactie van de gecontroleerde dienst, waarin wordt aangegeven hoe de aanbevelingen uit het rapport zullen worden toegepast.
In alle gevallen moeten de rechten van de verschillende partijen worden gewaarborgd.
Alle lidstaten hebben deze twee artikelen trouw getransponeerd, met uitzondering van Senegal, wiens decreten nr. 2011-1880 van 24 november 2011 en 2020-978 van 23 april 2020 houdende het Algemeen Reglement op de Openbare Boekhouding geen expliciete vermelding bevatten met betrekking tot artikel 94 van de Richtlijn van de UEMOA.
De vraag die zich opdringt is waarom Senegal in deze bovengenoemde decreten niet uitdrukkelijk in lijn heeft gebracht met de internationale normen voor de missies en rapporten van inspectie, verificatie of audit en voor de uitvoering van onderzoeken door zijn organen en controle-instanties.
Toch heeft de afstemming op internationale normen talrijke voordelen, en we kunnen onder meer de volgende noemen met betrekking tot de risicogebaseerde planning en uitvoering van audit- en verificatiemissies (niet uitputtend):
- Een prioritering van kritieke kwesties: de audit richt zich op domeinen met een grote impact op de organisatie (financieel, operationeel, reputatie, enzovoort).
- Een betere toewijzing van middelen: auditors investeren hun tijd op plaatsen waar de risico’s het hoogst zijn, waardoor routinematige audits met beperkte relevantie worden vermeden.
- Een betere ondersteuning bij besluitvorming: de auditresultaten geven leidinggevenden inzicht in kwetsbaarheden en de hefboompunten voor verbetering.
- Proactieve detectie van kwetsbaarheden: de audit wordt een preventief instrument in plaats van louter een detectie na een incident.
- De opvolging van actielijsten: aanbevelingen zijn beter gericht en beter opgevolgd, met prestatie-indicatoren die verband houden met risico’s.
Daarentegen leidt het ontbreken van afstemming op internationale normen, met name het niet meenemen van risico’s in de planning en uitvoering van audit- en verificatiemissies, tot inefficiëntie en verspilling van middelen.
- Een focus op minder kritieke gebieden: audits kunnen zich richten op processen zonder belangrijk risico, waardoor de werkelijke kwetsbaarheden mogelijk onopgemerkt blijven en kritieke mechanismeris motifs kunnen worden gemist.
- Een slechte toewijzing van middelen: tijd en expertise worden gespendeerd aan minder belangrijke onderwerpen, ten koste van hoog-risico-gebieden, waardoor de missie een dure formaliteit wordt zonder wezenlijke impact op prestatie of veiligheid.
- Een beperkte bijdrage aan continue verbetering: aanbevelingen kunnen oppervlakkig zijn of niet aansluiten bij de feitelijke uitdagingen, waardoor de missie niet langer een positieve invloed heeft op governance en strategie.
- Een gebrek aan betrokkenheid van de auditteams: als de missie niet inspeelt op hun concrete zorgen, kunnen belanghebbenden het nut ervan in twijfel trekken en de missie als bureaucratisch ervaren, zonder verbinding met operationele realiteit.
- Het ontbreken van detectie van opkomende risico’s: zonder risico-inventarisatie kunnen nieuwe dreigingen zoals cyber-, reputatie- en nalevingsrisico’s onopgemerkt blijven.
Het spreekt voor zich dat de competentie van de organen en controle-instanties in Senegal ruimschoots erkend wordt. Ze lijkt geen twijfels te hoeven ondervinden. Maar het ontbreken van een formele bevestiging van de afstemming op internationale normen in missies van inspectie, verificatie of audit dwingt ons tot reflectie over de werkelijke beweegredenen. Wat zou het land vrezen bij een officiële afstemming op de internationale normen zoals die van andere lidstaten van de UEMOA? Dat is een vraag waarop wij als gewone burgers geen antwoord hebben kunnen vinden.
1.4 Conclusie en aanbevelingen
Het lijkt ons noodzakelijk dat de publieke autoriteiten van Senegal officieel bevestigen dat het land zich aligneren op de internationale normen voor audit en controle van de overheidsfinanciën, in navolging van de andere lidstaten van de West-Afrikaanse Economische en Monetaire Unie (UEMOA). In dit kader lijkt het nuttig om in onze wettelijke en regelgevende teksten expliciet vast te leggen dat artikel 94 van Richtlijn nr. 07/2009/CM/UEMOA betreffende het Algemeen Reglement op de Publieke Boekhouding van toepassing is.
