De beslissing nr. 7/C/2026 van de Constitutionele Raad, waarbij het voorstel van wet nr. 36/26 betreffende het juridische regime van de bijzondere kredieten niet-ontvankelijk wordt verklaard, is volgens Me El Amath Thiam een herinnering aan de grenzen van de wetgevende macht. In een interview met Sud Dagblad zegt de jurist-consultant en voorzitter van Justice Sans Frontières dat deze beslissing een krachtig signaal is voor een betere kwaliteit van de wetgeving en voor een versterkte controle op de bijzondere kredieten, en benadrukt bovendien dat de Constitutionele Raad de noodzaak bevestigt om de hiërarchie van normen in het kader van de overheidsfinanciën te respecteren.
Hoe analyseert u de beslissing nr. 7/C/2026 van de Constitutionele Raad?
Tijdens zijn zitting op 25 augustus 2026 heeft de Constitutionele Raad geoordeeld dat de voorstel van wet nr. 36/26, gericht op het vastleggen van de regels die gelden voor de « bijzondere kredieten » via een gewone wet, zich overschreed in een gebied dat is voorbehouden aan een andere tekst, namelijk de organische wet over de financiën (LOLF). Bij die conclusie verklaarde hij dit voorstel van wet irrecevable, wat betekent dat het in de huidige vorm niet kan worden aangenomen.
Kunt u uitleggen waarom?
De Nationale Vergadering riep op 18 augustus 2026 het voorstel van wet nr. 36/26 in het leven, dat betrekking heeft op het juridische regime van de « bijzondere kredieten », een specifieke categorie begrotingskredieten. Premier de Volksrepubliek diende bij de Constitutionele Raad een verzoek in na een meningsverschil met de Nationale Vergadering. Volgens hem vielen verscheidene bepalingen van dit voorstel van wet niet onder het domein van de wet, met andere woorden dat wat het Parlement kan regelen, maar onder het reglementaire domein, dat voorbehouden is aan de uitvoerende macht, met name aan de President van de Republiek, de Premier en de ministers. Dit fenomeen wordt in het constitutioneel recht “positieve incompetentie” genoemd, wanneer het Parlement bij zijn wetgevende taak zijn constitutionele prerogatieven overschrijdt. Dit type meningsverschil draagt een naam in het constitutioneel recht: een bevoegdheidsconflict tussen de uitvoerende en de wetgevende macht. Het is precies aan de Constitutionele Raad om dit te beslechten, krachtens artikel 92 van de Grondwet, terwijl artikel 83 de procedure bepaalt.
De ontvankelijkheid van dit beroep roept echter een debat op, vooral omdat de tekst nog niet was aangenomen. Wat is er aan de hand?
Artikel 83 van de Grondwet laat de Premier tijdens de parlementaire procedure toe om het legistische karakter van een tekst te betwijfelen als hij meent dat deze in feite tot het reglementaire domein behoort. Bij onenigheid met de Nationale Vergadering beslist de Constitutionele Raad binnen acht dagen. Aangezien het verzoek is ingediend volgens de voorgeschreven vorm en termijn, heeft de Raad het aldus ontvankelijk geacht.
Wat is het verschil tussen de « wet » en het « reglement »?
In Senegal, zoals in veel democratieën, kunnen niet alle onderwerpen met welk willekeurig type tekst ook geregeld worden. De Grondwet verdeelt normatieve bevoegdheden over twee hoofdgebieden. Het eerste gebied is het domein van de wet, beschreven in artikel 67, dat onderwerpen omvat die uitsluitend door het Parlement via een wet kunnen worden geregeld. Het tweede gebied is het domein van het reglement, beschreven in artikel 76, dat de overige onderwerpen betreft die de uitvoerende macht rechtstreeks bij decreet of besluit kan regelen, zonder tussenkomst van het Parlement. Voor begrotingswetten, die onder meer de inkomsten en uitgaven van de Staat regelen, voorziet artikel 67, lid 3, van de Grondwet in een bijzondere regeling: zij moeten voldoen aan “de voorwaarden en de reserveerde bepalingen zoals vastgelegd in een organische wet”. Deze organische wet is de LOLF, oftewel de organische wet betreffende de wetten van financiën, nr. 2020-07 van 26 februari 2020. Die vormt in zekere zin het referentiekader van de staatsbegroting. Met andere woorden, het Parlement kan niet door een gewone wet de begrotingsregels van de Staat heruitvinden. Deze raamregels vallen onder de organische wet, terwijl hun concrete uitvoeringsmodaliteiten onder het reglementaire gezag vallen.
Wat zijn de « bijzondere kredieten »?
Zonder in detail te treden, vormen bijzondere kredieten een specifieke categorie begrotingskredieten, onderworpen aan uitvoerings- en controleregels die kunnen afwijken van de gebruikelijke regels van de openbare boekhouding. Het Algemeen Reglement inzake de openbare boekhouding vermeldt dit begrip en wijst aan de reglementaire macht de bevoegdheid toe om de regels ervan aan te passen.
Wat zijn de gevolgen van het besluit van de Constitutionele Raad?
De Raad heeft de voorstel van wet nr. 36/26 in zijn geheel beoordeeld en niet slechts een afzonderlijk artikel. Hieruit trekt hij meerdere rechtsgevolgen.
Allereerst, gaat de voorstel van wet verder dan een eenvoudige begrotingswet. De Raad merkt op dat de tekst niet alleen een categorie begrotingskredieten creëert en hun machtiging door het Parlement regelt, wat onder het wetgevende domein zou kunnen vallen. Hij definieert zelf de notie van bijzondere kredieten, bepaalt het doel ervan en stelt het volledige rechtsregime vast, een handeling die onder de LOLF valt en derhalve niet door een gewone wet kan worden geregeld.
Ten tweede, tasten sommige artikelen rechtstreeks het reglementaire gezag aan. Artikelen 3 en 4 van de voorstel van wet stellen specifieke regels vast omtrent de uitvoering van de bijzondere kredieten, met name wat betreft het verplichten, vereffening, ordonnantie, betaling, verantwoording en controle, terwijl zij ook de mogelijke afwijkingen kaderen. Deze materies vallen echter, volgens het decreet nr. 2020-978 van 23 april 2020, onder een bevoegdheid die door de organische wet uitdrukkelijk is gedelegeerd aan het reglementaire gezag, dus aan de regering en niet aan het Parlement.
Derde, de tekst vormt een onlosmakelijk geheel. De Raad had ervoor kunnen kiezen zich te beperken tot het buiten toepassing verklaren van de problematische bepalingen. Hij oordeelt echter dat artikel één, als onevenwichtig beschouwd, onlosmakelijk verbonden is met de rest van de tekst en dat de overige bepalingen daaruit volgen zonder een autonome existentie. De gevolgtrekking is dus dat niet alleen dat ene artikel valt: het hele voorstel van wet wordt als onontvankelijk verklaard. De conclusie staat dan ook letterlijk in de beslissing: « Het voorstel van wet nr. 36/26 met betrekking tot het regime van de bijzondere kredieten is irrecevable verklaard. »
Concreet, wat zal er veranderen door dit besluit?
Het voorstel van wet nr. 36/26 kan in de huidige vorm niet langer worden aangenomen of bekrachtigd. Het blijft geblokkeerd. De regels met betrekking tot de bijzondere kredieten blijven, zoals voorheen, onder de LOLF en de reglementaire teksten die voor de toepassing ervan zijn uitgevaardigd, met name het decreet nr. 2020-978 en het Algemeen Reglement inzake de openbare boekhouding. Als de Regering of de Nationale Vergadering de regeling van de bijzondere kredieten willen wijzigen, zal men de juiste juridische weg moeten volgen: een herziening van de LOLF wat betreft het fundamentele regime en reglementaire teksten, zoals decreten of besluiten, voor de uitvoeringsmodaliteiten. Tot slot is het besluit van de Constitutionele Raad definitief en bindt het de overheidsmachten. Het kan niet aan beroep onderworpen worden.
Wat is uw mening, als voorzitter van Justice Sans Frontières, over dit besluit?
Justice Sans Frontières verwelkomt dit besluit, omdat het de rol van de Constitutionele Raad als bemiddelaar in de verdeling van bevoegdheden tussen de Uitvoerende en de Wetgevende macht illustreert, ten gunste van uiteindelijk de begrotingsdiscipline en de goede governance van de overheidsfinanciën. Het vormt allereerst een nuttige herinnering aan de hiërarchie van begrotingsnormen.
Door te herbevestigen dat het regime van de bijzondere kredieten onder de organische wet en het reglementaire kader valt, en niet onder een gewone wet, beschermt de Raad de samenhang, de leesbaarheid en de rechtszekerheid van de structuur van de overheidsfinanciën zoals die door de Constituant is bedoeld. Een verspreiding van begrotingsregels over meerdere teksten van verschillend rang zou deze samenhang en de controle op de uitvoering van de staatsbegroting kunnen verzwakken.
Het gaat bovendien om een gezonde waakzaamheid ten aanzien van de bijzondere kredieten. Deze kredieten, die van nature afwijken van de reguliere regels van de overheidsboekhouding, verdienen bijzondere aandacht van de samenleving. Justice Sans Frontières moedigt de bevoegde autoriteiten dan ook aan om de constitutioneel passende wegen te volgen bij iedere hervorming van dit regime, in het belang van transparantie en versterking van de democratische controle over deze kredieten, die gedeeltelijk buiten de gebruikelijke begrotingsprocedures vallen.
Deze beslissing vormt tevens een signaal van waakzaamheid over de kwaliteit van de wetgevende productie. De irrecevabiliteit van een voorstel van wet in zijn geheel nodigt het Parlement en de Regering uit om vooraf beter te zorgen voor de constitutionele conformiteit van teksten die betrekking hebben op de overheidsfinanciën, om procedurele blokkades te voorkomen die eventuele nuttige hervormingen kunnen vertragen.
Tot slot doet Justice Sans Frontières een oproep aan burgers tot waakzaamheid. Wij nodigen burgers en de samenleving uit om de verdere ontwikkelingen rond deze beslissing nauwlettend te volgen, met name als een herziening van de wet organique betreffende de wetten van financiën wordt overwogen om het regime van de bijzondere kredieten op een andere manier te organiseren. Justice Sans Frontières zal dit dossier blijven volgen en zal alle nuttige updates publiceren naarmate de ontwikkelingen vorderen.
